今年《政府工作报告》提出，“把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革，完善‘人地钱’挂钩政策，让有意愿的进城农民工在城镇落户，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务"。农业转移人口市民化有哪些制约因素?如何为农业转移人口提供充分就业服务，并让这一群体享有更高水平社会保障？

从“农民”到“市民”面临三重障碍

记者：我国城镇化还有很大发展提升空间。作为新型城镇化的发展重点，农业转移人口市民化有何重要意义？

张琦：新型城镇化是生态宜居、城乡平衡、产城互动、土地节约、空间集约等“人”“地”“业”系统和谐共生的城镇化。将“人”作为核心要素，是新型城镇化有别于传统城镇化的关键之处。而农业转移人口市民化是最能体现以人为本的关键性举措。这一举措有助于破解城乡二元结构、畅通城乡循环，构建“人”“地”“业”循环互动的发展格局，从根本上提高新型城镇化质量和效益，从而提振国内消费和投资。

因此，农业转移人口市民化不仅是新型城镇化的首要任务，也是推动经济实现良性循环，拉动经济增长的关键内容。

记者：当前，“农民”变“市民”存在一定障碍。农业转移人口市民化有哪些制约因素？

张琦：首先，农业转移人口市民化首要制约因素还是住房问题。住房问题得不到解决，在城市里就没有家的感觉，农业转移人口就仅仅是一个过客。目前，大型城市房价依然偏高，中小型城市房价在下降，但依然超出很多农业转移人口的购买力范围。同时，农业转移人口就业稳定性差，往往不具备购买保障性住房资格。解决住房难题，需要不断提升转移人口的就业稳定性和收入水平，同时，对于长期在城镇就业的常住人口，要逐步更大范围地纳入公租房保障范围。还可以尝试将进城农业转移人口依法自愿有偿退出农村“三权”与城镇住房保障相挂钩，以宅基地退出换取城镇住房保障权益。今年中央一号文件也强调，鼓励有条件的县（市、区）将城镇常住人口全部纳入住房保障政策范围。

其次，教育医疗公共服务水平制约市民化进程。教育、医疗等基本公共服务尚未覆盖全部常住人口，一些随迁子女无法在流入地接受义务教育。另外，不同地区公共服务政策的协调性不够，在外出农民工中，跨省流动超过7000万人，由于各地养老、医疗、教育等社会保障和基本公共服务水平差异较大，如何实现基本公共权益的置换依然是一个难题。消除农业转移人口在子女教育和医疗方面有形和无形的障碍，需要持续加大对教育和医疗的投入，科学合理配置教育医疗资源。这些资源的调配，涉及到财政、税收等一系列政策的调整和完善，需要科学谋划和推动。

最后是户籍制度问题。近年来，尽管城市落户门槛不断降低，但仍存在农业转移人口落户通道不畅、选择性落户等隐形门槛问题。普通劳动者在一些大城市落户仍有困难，租赁房屋常住人口在社区公共户落户较为困难，部分政策落实仍不到位。这些问题的解决，不仅需要畅通落户渠道，还需要相应地构建农村“三权”依法自愿有偿退出的权益保障机制。

重点提高就业稳定性及收入水平

记者：党的二十大报告提出，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”。近年来，各地在加快农业转移人口市民化方面有哪些重要举措？

张琦：当前，各地瞄准农业转移人口的新需求，在户籍、土地、财政、教育、就业、医保和住房等领域出台各种配套措施，尤其是在户籍、公共服务和政策保障机制构建等方面取得了较好的成效。

一是推动户籍制度改革。随着中央一系列重要文件制定出台，户籍制度改革取得历史性突破。城区常住人口300万以下城市基本取消了落户限制，城区常住人口300万以上城市落户条件大幅放宽。各地已经全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，放开放宽除个别超大城市外的落户限制。“十三五”期间，1亿多名农业转移人口自愿有序实现了市民化。

二是推动城镇基本公共服务均等化。各地积极探索城镇基本公共服务覆盖农业转移人口。尤其是以流入地政府为主、以公办学校为主，将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围的“两为主、两纳入”举措正在有力推进，超过九成的随迁子女在流入地公办学校或政府购买学位学校接受义务教育。

三是“人地钱”挂钩及农村地权保障等配套政策逐步完善，地方政府吸纳农业转移人口落户的积极性明显提升。近年来，中央出台了“人钱挂钩”“人地挂钩”等一系列配套政策，设立农业转移人口市民化奖励资金，农业转移人口落户数量成为安排城镇新增建设用地规模的因素之一。这些挂钩性奖励机制极大促进了地方政府落实农业转移人口市民化的积极性。

记者：在农业转移人口市民化的路径优化中，为农业转移人口提供就业服务至关重要。应该如何做好这项工作？

张琦：当前，制造业、建筑业以及外卖骑手、快递员、网约车司机等服务业新业态，是农业转移人口的主要就业渠道。这些渠道就业以临时性、短期性为主，无劳动合同和劳务协议的现象时有发生，缺少基本保障。

同时，近年来，农民工工资增长水平正在逐渐下降。2001年至2015年，农民工工资水平年均增速达到超过10%，但是2020年受疫情影响仅增长2.8%，2021年恢复增长8.8%，2022年增长4.1%，2023年增长3.6%。因此，农业转移人口就业服务需要重点提高就业稳定性和收入水平。

为此，一方面，要开拓就业新空间，降低摩擦失业水平。继续发挥制造业、建筑业、服务业等吸纳农业转移人口就业的积极作用，支持劳动密集型企业和中小微企业发展，持续培育新就业形态、新零售模式，因地制宜发展规范化零工市场，为农业转移人口提供临时性、弹性工作等灵活就业渠道，降低临时性摩擦失业。

另一方面，要提升农民工职业技能水平，支持就地就近就业和返乡创业。大规模开展适合农民工特点的多种形式职业技能培训，重点对新生代农民工开展岗前培训、岗位技能提升培训和高技能人才培训等。根据农业转移人口主要就业领域对技能人才的需求，积极开展相关职业技能培训。同时，加强县域产业发展规划，积极发展农业生产性服务业、农产品深加工和储运，发展农产品电子商务、休闲农业、创意农业和乡村旅游等新业态，加快培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，提升县乡就业创业承载力。

让“新市民”享有更高水平社会保障

记者：社会保障是城镇基本公共服务的重要内容。如何使农村转移人口享有更高水平社会保障？

张琦：农业转移人口市民化是系统性改革工程，涉及社会保障转移接续、互认以及农村权益的保护和转移，要系统推进这一工程。

一是在国家层面，针对地方政府“三挂钩”配套政策执行不到位问题，有必要出台政策、标准和实施细则等内容更明确的指导意见。比如，针对人口基础数据采集体系不健全、统计标准体系和口径不统一等问题，需要建立更加统一具体的统计工作体系，协同推进奖励财政资金、建设用地指标额度的支持。

二是在地方层面，推动建立省（区、市）对农业转移人口市民化奖励机制，省（区、市）财政和自然资源等部门要安排专项资金、建设用地指标奖励各市县农业转移人口市民化工作。具体来说，加大对人社、医保等部门的支持，要着力提升社会保障和公共服务水平，便利外来务工人员异地就医及结算报销，鼓励实现就业的外来务工人员参加本市城镇职工基本养老保险。积极打造市、区县、街道（镇）一体化劳动维权工作机制，建立劳动法律监督工作站，切实维护外来人口的劳动权益。

记者：今年《政府工作报告》还提出，“培育发展县域经济，补齐基础设施和公共服务短板，使县城成为新型城镇化的重要载体”。县城要吸引更多农民工安家落户，需补齐哪些短板？

张琦：县城吸引更多农民工安家落户的关键是提高县城建设品质以及增加高质量就业机会。当前，县城建设品质较低，主要表现为县城公共服务标准和实际供给能力较低。为解决这些问题，需要因地制宜强弱项补短板。

首先，在市政设施建设方面，通过对外连接通道改善、老旧小区改造、老化管网改造等方面提出具体措施，提升县城公共服务的硬实力。

其次，在公共服务和就业岗位供给方面，完善医疗卫生服务体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务等农业转移人口市民化重要需求内容，提高就业质量，做到“促就业”与“稳就业”互促共进、协同发力，提升农业转移人口获得感、幸福感和认同感。

最后，在县城人居环境方面，注重传承延续历史文脉，厚植传统文化底蕴，形成绿色低碳循环的生产生活方式，营造高品质的生活空间，为县城居住人口提供舒适的生活氛围。

原文刊发于《中国劳动保障报》2024年3月26日第3版；本文受访者张琦，系北京师范大学中国乡村振兴与发展研究中心主任。

原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/f9WCgvELeml55UN9yODSpQ